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张樊：三网融合试点应尝试融合监管
■本报记者 陈丽容
经历太多波折的三网融合引起社会各界关注。在日前召开的深圳市五届人大一次会议上，13名深圳市人大代表提交议案，建议加快建立适应三网融合发展的法律制度，为三网融合提供法律保障。那么，三网融合究竟需要什么样的法律保障？即将开展的试点工作应注意什么？针对此类问题本报记者采访了通信法律专家、襄樊学院法学系主任张樊副教授。
三网融合遇阻凸显法律缺位
“三网融合遇到的问题凸显了法律的缺位。”这是近年来业界对于三网融合发展的一个共识。有机构预测，如果实现三网融合，预计我国固定宽带网络上所承载的媒体与娱乐业务收入，将超过移动通信所承载的部分，仅此一项业务将促进我国GDP增长约0.8个百分点。
“这么大的行业需要电信法保驾护航。”张樊表示，三网融合的出发点就是促进市场的充分竞争。在三网融合方面，电信和广电之间更是围绕电信的IPTV业务展开了利益博弈，未来这种摩擦必定还会有更多。因此，需要电信法对各家电信业务经营者的市场竞争行为加以规范，促进市场的公平竞争。
然而，就是这样一部业内企盼的法律，从1980年开始起草，曾多次列入人大常委会立法规划，但一直难产。时至5月24日，才有消息称，电信法草案已上报国务院，目前正在修改完善中，最快将于今年8月提交人大审议。
那么，即将出台的电信法有哪些看点？张樊认为，制定电信法的目的在于保护电信消费者和电信业务经营者的合法权益，维护电信市场秩序，保障电信安全，推动三网融合，促进电信发展。从这一目的出发，电信法内容将包括：一、对电信业务的概念和范围界定；二、对业务经营者的权利与义务的规定；三、对业务的监管体制和业务许可的规定；四、消费者的权益保护以及电信业务经营者违反电信法的法律责任等方面。“当然，目前讨论热门的互联网监管，电信法也应该有所涉及，成为国内这一领域的最高层次的、直接的法律规范。
真正促进发展应先融合监管机构，再以电信法规范
虽然电信法将有效解决三网融合一些难题，但对于现实中的三网融合发展问题，张樊仍不乐观，“电信法带给三网融合的最大好处是以立法保障机制的运行。但实际上，监管体制仍是目前三网融合的最大障碍。我国目前电信与广电业务实施的是分业监管体制，三网融合一旦实施，势必会涉及到两部门的利益，引发两者都不管或者两者抢着管的局面，造成三网融合运行的艰难。”
可以说，三网融合使得电信法陷入两难境地，“三网融合的推进需要较高层次的法律规范来加以确定，电信法首当其冲，然而，过去三十年，电信法的起草工作一直都是由工业与信息化部(原信产部)为主导的，而三网融合涉及的不仅仅是工业与信息化部一个部门利益，同时还有广电部门。在没有一个超脱工业与信息化部和广电总局的一个机构来起草拟定电信法主要内容的情况下，对三网融合来直接规定，恐怕会引起较多争议和部门利益的瓜葛。”张樊从历史背景给予分析。
因此，他认为，三网融合需要电信法的明确，但也成为电信法尽早出台的障碍。当前要对三网融合加以明确，就必须解决好监管体制问题，建立一个独立或者统一两个部门的电信业务监管机构，否则还只是个原则性规定。
建议试点工作尝试融合监管
从国外发展过程来看，三网融合发展到一定程度以后都会成立的监管机构。“现在，三网融合试点工作开展正是探讨融合监管机构好时机。”张樊告诉记者，电信法保障并促进三网融合试点工作的展开，同时三网融合的试点也为电信法的相关立法内容探索经验，比如在电信业的监管机制上，三网融合试点可以在一个地区进行小范围的监管机制的改革探索，为全国范围内建立一套行之有效的监管机制积累经验。“概括来说，三网融合争吵不断，要想试点工作顺利推进，必须要有国家法律法规来保障，同时对试点城市的机构设置进行必要改革，比如把工信部门与广电部门合二为一，小范围来摸索。”张樊强调。
另外，张樊还建议，试点工作要建立适合我国国情的发展合作模式。如在推进过程中，应加强电信与广电部门之间的合作，明确分工，充分发挥各自优势，实行有利于共赢的分成模式，“任何利益纠结甚至封杀都对三网融合无益，只有合作才能促进三网融合健康发展。”
