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国家发改委经济体制改革研究所 史炜
“近10年，中国经济实现实质性的飞跃，运行方式发生了前所未有的改变。10年来，中国电信产业在逐步消除垄断、发展新业务、建立新的商业运营模式和新型的对外技术合作模式、推进融合发展、优化资费结构和降低业务收费等方面均取得了巨大的发展，在国内各个垄断行业中，电信业在打破一家独大、开放市场、市场竞争等方面的改革，明显超过其他垄断性行业。今天，不论在欧美、俄罗斯、印度、澳大利亚、非洲还是南美，都有中国电信公司的投资合作项目，其中，异军突起的华为和中兴通讯，通过全面改造传统运营模式，已快速跻身国际最优秀的跨国电信公司行列。
以发展的眼光看电信业的变化，大致可以分为三大阶段，在三个阶段中，中国电信业围绕发展与改革、开放与创新制定了诸多政策，同时，对电信产业的内涵、形态也在不断地进行探讨。国家对电信产业的干预手段、市场机制的引入和企业治理结构的建立也逐步进入新的阶段。10年，为今后的改革积累了大量有价值的经验和值得深刻思考的教训。”
1 2001年~2005年：以调整业务关系推进发展的利益重组阶段
主题词：垄断 分拆
经验教训：市场第一次在中国证明，电信资源的配置是不能以“简单的合与分”来完成的。此次改革留下一系列的困难和障碍。
判断这一时期的发展，除了以往报告所列举的大量数字内容外，我认为以下几点是非常重要的。
第一，在加入WTO的第二年，原信息产业部就明确提出了“进一步扩大电信开放”的发展目标，同时调整了外国电信公司进入中国的门槛，以致许多人呐喊电信业“狼来了”。“狼来了”是一个很典型的传统思想，也映射出当时改革与发展思想的狭隘性。在这个阶段结束的时候，我们竟然连“狼”的影子都没看到。其实，“狼”确实到了中国，它不是简单地以收购中国国有电信公司、大规模参股的方式进入，而是以业务渗透、技术渗透、产品渗透的方式进入，在我们缺少必要防范的情况下占领了中国电信业的产品市场、技术市场和业务市场。在这个过程中，所谓的与狼共舞，实际上是中国电信业以市场换技术，以规模争地位。华为、中兴公司开始由单纯的产品买卖，变成与狼共技，在研发和创新体制上率先形成了一套中国模式。电信运营商在业务分离后，更多地选择“海外业务批发商”的模式，即用跨国公司的技术和产品在中国组网，销售产品，并支付巨额的专利费。由于庞大的电信基础设施在2002年被禁止转售，使固话选择了小灵通这样的游击队战术，移动则采取了疯狂的跑马圈地战术。这种看似混乱的竞争和“业务批发”，在一定程度上实现了中国电话用户的超高速发展，也为今后的自主发展创造了市场条件，因此，跨国公司和中国企业基本处在“双赢”状态。
第二，在这个阶段，“垄断”、“结构失衡”、“市场霸王条款”、资费不合理等问题均逐步暴露出来。同时，中国电信业改革政策与技术市场快速发展的不协调性日渐突出。可以认为，这一阶段，中国电信业仅仅完成了发展任务，而没有完成甚至没有明确的改革目标。这一问题出现的最主要原因是，中国在面对开放的市场和所谓的全球经济一体化时准备不足，大批行政管理者面对开放的市场仍停留在投石问路、摸着石头过河的阶段，对欧美电信业发展的内在动力和前瞻性的战略，大多处于照猫画虎的认识过程。特别是在这一阶段，我国电信业因业务内容和业务模式的单一，尚缺少与跨国电信公司博弈的筹码。因此，在以发展为主线的背景下，改革的动力明显不足，快速发展所遗留的问题日趋严重。
第三，这一阶段最大的改革举措是实施电信南北分拆。在入世谈判的最后时刻，即2001年11月，国务院批准《电信体制改革方案》，对固定电信企业进行重组整合，决定组建新的中国电信集团公司和中国网络通信集团公司。重组整合后的两家公司是实力相当的以固定电信为主体的运营企业，双方在全国均拥有完整的长途干线传输网和所属地区完整的本地电话网，在理论上具备平等接入、比较竞争的基础条件，并具有本地电话、长途电话、国际电话和国际互联网业务经营权。从决策层的判断看，这样的分拆既符合国际潮流，也可以使中国的固网领域形成两强互相竞争、新兴电信企业积极参与的基本格局。这次重组整合后，表面看，中国电信领域已形成中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国卫通和铁通公司等6家基础电信企业和4000多家增值电信及无线寻呼企业相互竞争的市场格局，但事实上，互联互通、电信监管、恶性竞争等问题很快打破了决策层最初的设想，市场第一次在中国证明，电信资源的配置是不能以“简单的合与分”来完成的。南北分拆虽争论时间长，但目标混乱，干扰因素复杂，改革的内容模糊，是一次被动性的改革。从科学发展观的角度评价，在国有电信公司尚未摆脱政企不分、股权多元化、资源配置公平化、监管独立化的情况下，中国电信南北分拆很难定义为竞争方式的改革，而仅仅是一次切蛋糕和内部分家。这就必然为电信的发展和改革留下一系列的困难和障碍。
当然，站在历史的角度看，两大集团公司的成立，是中国深化电信体制改革，应对加入世界贸易组织挑战的重大举措，拆分后，电信和网通寻求新的发展手段的压力快速上升，双方第一次从市场发展的角度认真考虑战略定位、业务定位、市场定位和创新问题。
正是基于南北分拆的压力，固网运营商这一阶段才开始主动地探讨“由坐收渔利”的垄断经营向多业务发展、向全业务发展的对策，并在市场的竞争中考虑挖掘自身资源优势的战略。中国的固网宽带也正是在这样的压力和冲击下获得快速发展的。
总结这一阶段电信业的发展，我们基本可以做出这样的结论：在国内整体市场化进程缓慢的大环境下，电信业很难实现跨行业的扩张式发展，改革和发展的路径也只能停留在电信业领域。而这一阶段的后期，当我们还在强调做“专”的时候，欧美已完成全业务和融合发展的改造。由此可见，中国在加入WTO的最初5年，仍处在学习开放方法和探讨发展方式阶段。
第四，在加入WTO后的第一阶段，尽管我国还难以在很短时间内实现与国际法律、法规的对接，但因为我们采取了“坚持发展，坚持本国特色”的大原则，坚持以“守”求发展的策略，因此，在对外开放的尺度把握上还是行之有效的。同时，由于过于重视对外开放问题，使内部市场的开放明显滞后，且信心不足，国内有效竞争市场的基本条件存在大量制度上和市场上的缺陷。
2 2006年~2008年：以优化市场结构为主线的发展阶段
主题词：3G 重组
经验教训：整体上利大于弊，其效果在今天的全业务发展和移动互联网领域已得到充分证明。
中国入世后的第二个发展阶段，可以将3G业务的发展作为判断主线。在这个阶段，拥有我国自主知识产权的TD-SCDMA成为全球第三代移动通信三大标准之一，标志着中国电信业已经从电信落后国家步入电信大国的行列。国际对TD-SCDMA标准的认可，也是对中国3G技术与国际先进技术标准相互融合能力的认可，是国家在科技发展和创新上的重大突破，为以后发展自主知识产权技术奠定了良好的基础。
21世纪以来，欧美国家电信产业的主题是以3G的商用化为契机，全面发展“融合和全业务”，竞争与管制的核心是对市场份额的控制。因此，在中国明确提出发展第三代移动通信的时候，当时的六大运营商所探讨和追求的所有发展内容均是3G与全业务。但是，由于加入WTO后各个领域对外技术与业务合作的程度不同，使各运营商在国内所处的市场地位、收入比例均处在失衡的状态。因此，发展3G在很大程度上与电信运营商的结构调整捆绑在一起。从2006年至2008年，中国电信业市场结构失衡的情况已演变为市场恶性竞争，固定网络与移动网络的分割，使国际上诸多先进的电信业务很难在中国落地。如何处理好公司间的利益关系和市场平衡问题，如何通过市场结构优化和公司全业务的发展保证中国3G业务与国际同步发展，围绕中国移动一家独大，针对固网运营商传统业务日趋萎缩，考虑到融合这样一个世界电信业的主题，考虑到未来的开放必须建立在多业务组合发展的国际大环境上，这个阶段的发展主题始终围绕新一轮的中国电信业重组展开。尽管重组在这个阶段没有正式实施，但重组的思路及全社会开放式的讨论已为改革奠定了良好的基础。这个阶段关于重组方案的讨论因涉及不同3G标准的使用，对全球电信业和跨国公司的影响极大，中国3G的发牌和电信重组甚至成为当时全球跨国电信公司的晴雨表。
在这个阶段，关于重组方案的讨论，以及各种优化市场结构方案的探讨，是改革开放以来，所有国有垄断性行业都未曾经历的。特别是针对电信业既成事实的垄断现状，专家学者和决策层均考虑到以增量发展平衡市场结构，传统业务结构则由市场自行调整。具体说，就是以3G时代的新业务来建立新的市场结构，特别是以增值业务拉动新市场结构的形成，这样的思路在中国传统国有垄断领域是前所未有的。中国电信业重组和3G牌照的发放方式的大辩论，是中国电信业加入WTO后最大的一次思想革命。当时提出的六合三的重组思路，今天来看，整体上利大于弊，其效果在今天的全业务发展和移动互联网领域已得到充分证明。
在解放思想上，这一阶段取得了诸多突破性的进展。对竞争方式的理解和公司间的博弈，改变了中国电信公司的战略思想，即盲目地追求技术概念(3G)的发展，远不及结合中国国情和世界电信业发展大趋势，在前瞻性业务领域寻求突破，在未来新市场领域和普遍服务领域寻求快速发展，这种战略思想的突破还表现在中国移动领域对下一代移动技术和业务内容的“研究+实践”性的投入，以及固网运营商对融合业务的探索。在通信设备制造领域，华为异军突起，成长为全球最大的技术集成和销售集成商，成为欧美跨国公司不可忽视的竞争对手。
需要总结的是，针对市场结构和3G这样的重大技术项目，我们同样暴露出了市场经验不足和政府干预过度的问题。
首先，尽管提出了六合三的重组思路，但有效的市场结构在此后的实践中并未能建立，中国移动在移动通信领域一家独大的现状并未改变，中国电信和中国联通在移动业务的发展上仍步履维艰，特别是中国联通因市场规模过小，在后来引入苹果iPhone时，几乎没有有效的谈判筹码，尽管iPhone在中国有良好的表现，但中国企业的收益近乎为零。同时，中国电信和中国联通把持着固网宽带，大批海外提供商按照我国的开放条例，大规模地间接占领了宽带内容和服务市场，而固网运营商在发展新业务的过程中，发现自身已萎缩成管道运营商，全业务的市场架构和服务体系很难形成。
其次，在3G的研发体系上，充分暴露了我国传统科技发展方式的种种弊端，封闭、行政化、拒绝融合、对市场盲目乐观等，使我国拥有自主知识产权的TD-SCDMA的发展受到诸多限制，远未达到应有的应用效果和技术效果。
这一阶段，WTO对全球电信业的影响已远远超出《基础电信协议》的范围，国际大型电信公司的并购、重组愈演愈烈，通信融合技术的发展和全球垄断性的电信采购链基本被瓜分，各国针对电信领域的政策泾渭分明地划分为战略性和渗透性两大类，欧美大量军用通信技术民用化，或通过开放市场，大规模地进入第三国市场。我国虽然在政策上不断制定开放目标，但电信业特别是国有电信公司除了在产品消费市场具有相对影响力外，在开放方式和发展手段上进一步被欧美国家拉开距离。
3 2008年~2011年：以金融危机为背景的以市场动力推进电信改革的阶段
主题词：融合 改革
经验教训：中国电信服务业对内开放的程度远未达到市场化发展的要求，特别是如何引入国内非公资本进入国有电信业的核心业务与核心运营，一直是一个难以攻破的禁区。
这一阶段以完成电信新一轮重组和正式发放3G牌照为起点，中国电信市场进入大国时代。
在这个阶段，国际经济的格局和游戏规则均发生了翻天覆地的变化，电信业的运行模式发生了颠覆式的改变，微软收购爱立信、谷歌收购摩托罗拉、苹果推出iPhone，以及物联网、云计算成为最抢眼的未来应用，从而使全球电信业进入新一轮的洗牌和技术革命阶段。
以技术革命带动的电信业发展已打破了WTO传统服务贸易的概念，“融合”不仅是技术领域的主题，也成为市场的主题。欧美发达国家的电信企业以融合技术快速突破全球电信市场壁垒，颠覆式的商业模式彻底改变了世界电信业的竞争格局。
在这个阶段，中国在电信领域的思想跟进远远超过以往任何时期，国家对信息通信技术的战略也清晰明确。但是，更大的挑战来自于电信业以外的宏观经济环境的变化，这使中国电信企业再次面对全新的挑战。尤其是2008年以美国为主体的全球性金融危机，引发了我国对改革与发展方式的思考，促使我们反思以下问题：
其一，我们所选择的发展方式是否存在缺陷？
由于加入WTO后，我国的电信业始终以做大做强为主线，因此，不论是在政策支持层面还是在管制层面，对发展方式的基本要求均以“保护式规模发展”为主。我们在选择发展方式上一直坚持鼓励电信运营商成为综合信息服务提供商，但忽略了这种试图大包大揽的运营方式事实上是在破坏市场合理分工及资源的有效配置。我们在市场结构调整上一直希望采取国外“以控制市场份额来消除垄断”的方式，但是，一直没有明确地划分清楚当前的垄断是属于行政性垄断，还是市场竞争性垄断，是国有体制必然存在的垄断，还是市场要素分配失衡导致的垄断，由此，转变发展方式就难以找到一个明确的出发点和落脚点。
其二，对开放的理解是否存在偏差？
10年来，中国电信业的发展，在对外开放节奏上的把握基本是适度的，尽管在技术上我们仍受制于欧美国家，但在市场控制上，我们基本在开放消费市场和终端产品的同时，努力地改变对欧美跨国公司的技术依赖，加大中国自主知识产权的研发投入。在中国通信市场高速发展的进程中，中国所拥有的对外合作筹码不断增加。
当然，受我国宏观产业政策和仍存在过强干预主义的影响，10年来，我国电信服务业对内开放的程度远未达到市场化发展的要求，特别是如何引入国内非公资本进入国有电信业的核心业务与核心运营，一直是一个难以攻破的禁区，内部开放的不充分严重阻碍了对外开放的进程，并因电信业内部核心业务市场的垄断破坏了国内有效竞争市场的形成，阻碍了通信产业多元化资本体系的建立，特别是在市场优化上，进一步拉大了与欧美国家在市场体制上的差距。这应是入世10年决策层认真反思的问题。
其三，对竞争方式的选择是否存在盲目相信西方传统自由经济思想的问题？
加入WTO后，许多专家坚信，只有尽快建立自由竞争市场，中国的电信业才可能彻底打破垄断，认为政府的干预应尽快消除。但是，在经历了2008年的金融危机后，原教旨自由经济已被彻底颠覆，新的国家干预重新抬头，特别是在国家重大产业领域，欧美国家的政府干预甚至超过历史上的任何时期。与此同时，全球性的开放市场呼声并没有削弱，产业融合、跨国融合、资本融合的势头同样超过以往任何时期。面对这样的变化，中国电信业的改革开放迫切需要新的市场理论和开放理论做指导，国家干预的方式也面临诸多操作方式的调整。
其四，对国有垄断电信业的改造是否必须从切割股权入手？
加入WTO后，建立开放体系的基本思路是引入多元化投资，允许海外和民营经济进入电信业。但是，大量政策出台后，可操作性均不强，其中，最主要的原因是，打破垄断在传统概念中就需要稀释国有股权，或转让国有股权。但是，至2010年年底，中国三大电信运营商的市值均已达数千亿元，如此庞大的资产规模在现实操作中是很难通过切割或购买股权来完成的。因此，总结10年来的发展和改革经验，我认为下一步的改革与其在股权改造上做杯水车薪的事，不如在业务和服务内容的切割、外包、转售、虚拟运营方面寻求突破。
其五，对民营资本进入电信业究竟是以业务范围还是市场运作能力来决定进入方式？
关于鼓励和支持民营经济进入垄断行业的国家条例已经出台，相关的支持政策也不断推出。但是，最终民营经济仍被拒之门外。究其根本原因，就在于我国电信业在实施对民营企业开放中，仍把民营资本和民营投资作为电信产业的补充运营方式，基本没有认定民营经济的合法权利。其实，民营经济与国有经济仅仅是股权所有者的不同，并没有高低之分。如果我们的改革仍不能把国企和民企放在同一地位上，就很难落实民营经济进入电信产业的操作方案。
从改革的顶层设计看，民营经济不受门槛限制地进入垄断行业领域，是中国是否具备市场经济地位的重要标志。而市场是可以将股权、投资权、业务权、管理权进行有效分割和重新配置的，如果仍以设置业务范围的方式支持民营经济进入电信业，民营经济不但继续被拒在门外，打破国有垄断也只能是一句口号。
垄断领域、垄断性业务和前沿性业务对民营经济开放，涉及的是我国经济体制改革的深层内容和市场体制建设的创新内容。从产业发展和技术进步讲，垄断性行业和民营企业的不公平待遇，对产业跨越式发展以及技术进步的破坏是毁灭性的。发达国家几乎所有的重大产业和技术创新均来自国家赋予中小企业同等的国民待遇，微软、谷歌、苹果、诺基亚都是典型的案例，包括在物联网、云计算中的甲骨文等。中国在入世10年间，虽然给予民营企业诸多鼓励政策，但基本前提都是限制其进入的领域和范围。现在，包括决策层的一些官员和学者都误认为民营企业没有足够的资金和技术进入电信业及其他垄断性行业，这是非常传统、落后、行政性的思维方式。中国民营电信企业这10年之所以做不强、做不大，最根本的原因是政策限制和产业歧视。因为存在限制和歧视，不论银行资本、风险投资还是其他社会资本，都心有余悸，很难大规模地投资民营电信企业，而民营电信企业在缺少资本市场的支持下，即便拥有再好的技术、再强大的研发能力、再具竞争优势和市场吸引力的发展机制与专业人才，也很难扩大规模，更难以公平地与国有电信公司进行市场交易。华为的成功是一个特例。这一点，在中国入世10年后我们必须认真反思。否则，再过10年，中国仍然不可能诞生乔布斯和比尔·盖茨式的人物。
其六，对电信监管政策我们是否已被行政干预这副枷锁捆绑窒息？
目前，我们需要讨论的尚不是监管内容问题，而是我们如何科学地界定适合中国电信监管的基本条件。
由于我国目前的市场环境中，市场公平在电信、石油、电力、铁路、民航、金融、保险中都基本不存在，有效竞争也因法律、法规的不健全，以及垄断对弱小企业的压制而难以形成，破坏市场要素的行为因部门割裂和地方行为更是屡禁不止，因此，如果仅从现有的环境出发来建立监管体制，只能把决策者和执行者推进死胡同。
事实上，最有效的监管并非产生于政府的政策，也不可能来自于专家的闭门造车，而是来自于开放市场的博弈，这是上百年来市场经济发展的最重要历史经验之一，我国入世10年电信业翻天覆地的变化以及政策的不断完善，其实根本动力来自于市场的催化。用市场博弈来建立监管体系，政府淡化了既是法律制定者又是执法者的行为，让市场关系的变化来修正监管内容，政府执法就更具有公平性和可操作性，政府干预也可以逐步由行政性的过度干预转向依法办事的有效干预，并以此完善政府行政管理职能。
要实现由市场来推进监管，开放国内电信市场是必须完成的首要任务，是纲举目张的必备措施。开放不是单纯地搞自由经济，而是要在公平的基础上设计科学的产业进入标准，在这个基础上，电信监管部门应初步具备独立监管、依法监管的能力。尽快将监管机构从行业部委分离，成立由国家单设的独立机构。
其七，对未来电信技术发展的主导，究竟需要何种力量来实现？
10年给我们留下的另一个历史经验是关于战略性技术发展项目的主导者问题，这也涉及我国科技体制改革的取向。
要完成强国目标，电信重大技术的发展方式就必须进行重大调整，要将国家对重大应用型技术、竞争性技术的研发投入由科研院所大规模地转入高技术企业，要把信息类高技术企业作为国家投资和银行信贷的重点，以更强劲的市场经济手段提升和全面挖掘中国的科技研发实力。
其八，对三网融合我们应该把握什么样的节奏？
国家提出三网融合，目的就是要提高信息化的综合水平和网络服务效率；产业界面对三网融合，主要是希望能解决单一产业不能完成的产业扩张、渗透、技术组织、产业链延伸、价值链提升和产品优化配置问题；技术领域倡导三网融合最大的目的是因为当今的信息产业和通信产业已不再是一项或几项技术能够一统天下的时代，信息通信技术如果不能相互融合，以智能化建造统一平台，就很难在现代生产与服务体系中发挥低成本优势，融合是为了最大限度地降低技术成本和产品成本；对市场而言，三网融合可以给个人用户及集团用户(企业)带来最便捷的服务和多样性的信息享受，同时能使市场经营者获得新的利润增长点。上述四个方面在三网融合中缺一不可，即国家战略需要，产业发展需要，市场新型运营模式需要，消费者和集团用户需要。
由此，我们总结这一阶段关于三网融合的发展进程，就很容易看到，在我国目前的产业市场、消费市场，对融合的需求远未形成，在缺乏网络融合价值体系的情况下，广电和电信只能把产业投资集中在基本传输领域。加上国资委对国有公司的考核方式，使没有盈利点的三网融合很难获得可持续的投资。更严重的问题是，地方政府在很大程度上把三网融合和城市信息化作为形象工程，而对网络的组织架构、市场服务架构关注甚少。仅从产业经济学的角度看，在我国信息通信技术增长快于制造业与服务业增长的情况下，大规模地实施三网融合是很难被投资界所认可的。而消费者对三网融合的价格预期也很难接受。因此，科学地判断产业发展规律和产业融合的关系，是三网融合发展的基本前提。
今天我们倡导三网融合的重要基础是努力推进两化融合，即信息化与工业化的融合，或者是信息化与城市化的融合。只有在产业层面、市场层面、消费者层面培育出有效需求，三网融合才会真正找到落地点。只有科学地处理融合中各种要素的相互关系，我们的政策才能落地，才能真正做到有的放矢。
其九，对下一代电信产业的发展如何选择国家适度的干预政策？
对下一代电信产业，特别是智能化信息服务产业的发展仍要保留国家干预，但干预的方式要在政策上有所调整，逐步削减财政资金的投入，强化金融资本的投入。减少财政投入的最大意义可以减少过多的行政干预，减少行政部门以资本投入来过度参与重大项目的正常研发，可以为新一代电信产业的发展创造更为有效宽松的资本空间。国家干预可以通过给予资本市场、银行信贷的特殊政策来实现，比如，对新一代电信技术的发展，国家通过对银行投资的财政担保、财政付息、贴息来实现，还可通过支持企业发债等方式来间接支持。当年法国、西班牙、英国共同创建空客公司时，采取的就是这类方法。
